2016年3月，国务院总理李克强在2016年政府工作报告中提出，完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本的参与热情。这是“政府和社会资本合作”在2015年政府工作报告首度提出后，连续第二年高规格“亮相”。然而，截至2016年4月19日，纳入财政部PPP综合信息平台项目库的项目数达到7704个，总投资需求87967亿元。但从项目的落实推进速度来看，落地的项目不到21%。现状是政府和社会资本合作推进缓慢，政策落地不够到位。

　　 主要困境

　　 首先，PPP投融资模式运作的政府职能没有完全转变。民间资本的市场准入存在隐形壁垒。长期垄断的基础设施建设，已经形成了利益集团，政府既是公共基础设施企业的制订者、实施者、监督者，又是该项目的出资者，导致市场化运作难以实现。这种隐形壁垒恰是政府职能没有彻底转变的体现。落地的项目主要还是国有企业，而非民间资本。其次，市场机制尚不成熟。一是缺乏健全完善的市场竞争机制;二是招投标机制尚不规范;三是定价方式缺乏科学性;四是基础设施产权交易机制没有确立;五是缺乏合理的投资回报机制。最后，融资难和投资权益得不到保障是社会资本进入的最大障碍。资本市场体系建设问题、政府信用问题、现行法规和政策的执行问题、缺乏完备和严格的责任追究制度等。

　　 出路

　　 四大创新机制：

　　 一是顶层设计创新机制。该机制创新主要在于破解PPP投融资模式运作中普遍存在的“四大失灵”问题，即“市场失灵”“机制失灵”“政策失灵”“人才失灵”。为此，给出了PPP投融资创新机制顶层设计，主要创新点在于基础设施项目备案制、科学规划基础设施建设项目、规范核准行为和建立为政府为主的失信惩戒机制。二是金融配给创新机制设计，重在依托金融支撑的推动作用，强调激活民间资本投资基础设施建设的积极性，通过构建多层次的资本市场确保城镇基础设施建设对资金的巨大需求。三是财政政策创新机制，主要在于吸引社会资本进入城镇基础设施建设领域，财政政策的作用重在“四两拨千斤”，为此，2014年5月财政部专门成立了“PPP中心”，组建了400亿元的PPP基金，随后国务院组建总额为1800亿元的引导基金，宗旨在于吸引社会资本广泛的参与基础设施建设。四是社会中介组织创新机制，城镇基础设施建设是由资本市场、项目市场和产权交易市场有机结合、并辅以社会中介机构和市场环境组成的大市场体系。

　　 三大保障措施：

　　 一是强调政府的助推作用，包括政府职能提升、价格机制、统一管理特许权经营制度和强化政府投资行为约束;二是加快拓宽金融宽度，重点是PPP模式的投融资创新方式的使用，包括基础设施的股权众筹、集合债券和政府主导下的投资基金;三是建立和完善城镇基础设施资产定价体系。

　　 当前，破解政府和社会资本合作模式的运作难题，关键在于机制创新，为此，要加快消除政府的“玻璃门”，形成一整套覆盖面广、实施路径清晰、操作性强的政策体系，同时深入推进投融资模式创新、“放管服”和投融资体制改革，营造良好的民间投资发展环境。